创新管理体制推进城市更新

创新管理体制 推进城市更新

城市更新这个概念是“舶来品”，在1856年荷兰就召开了第一次城市更新研讨会，首次使用了“城市更新”这一说法。城市更新是伴随大规模工业化和城市化进程中的一个自然过程，比如美国大规模的城市更新始于20世纪60年代，日本是20世纪80年代末，香港、台湾等从20世纪90年代开始。深圳的城市更新最早从2004年开始，当时叫旧村改造，2009年出台城市更新条例后，才启动大规模的更新计划。经过6年多的实践探索，深圳市“市场主导、政府引导”的城市更新模式，在提升城市基础设施和公共服务设施水平、大幅提高居民财产性收入，以及为下一轮城市化注入发展新活力等方面，都发挥了重要作用，为其他城市的城市更新提供了有益借鉴。　　深圳市城市更新面临的两个特殊背景

深圳市在1992年和2004年分别完成了对特区内和特区外全部土地国有化进程，理论上讲深圳市已经没有农村了，城市化率是100%。但事实上，截至2013年仍有一半以上的土地掌握在农村集体经济组织(深圳市多数已改制为社区股份公司)手里。相对于国外其他发达城市来说，深圳市城市更新面临一个最特殊的背景就是“两个高”，即“非法用地”占比高、集体组织占有土地的比例高。在2009年通过《城市更新办法》后，深圳市对全市土地资源占有情况作过一次摸底调查，发现有40%左右的建筑属于“违规建筑”，就是没有办理过任何审批手续，只有25%左右的集体土地属于合法用地。　　另外一个背景就是深圳作为一个新兴城市，在过去十几年高速增长阶段，在城市领域积累了很多矛盾。这些矛盾在经济发展初期和高速增长期没有显性化的原因是，当时城市土地制度和规划体系适应于搞附加值较低的制造业，许多集体组织用集体土地兴建大量厂房，以较低价格租赁或者入股企业，解决大量企业落地难的问题。为解决外来人口居住问题，集体组织成员通过在宅基地上加盖楼房等办法，给外来流动人员提供居住服务。在“三旧改造”之前，珠三角地区的“房东经济”都很发达。但跟其他城市不同，深圳市土地面积极其稀缺，城市拓展空间有限，因而是全国城市地区最先面临“城市发展无地可用、产业升级无地可腾”的困境。这也是深圳为何在全国率先提出要推进城市更新的重要原因。　　产业结构升级是“倒逼”城市更新的重要动力　　深圳市在2009年提出《城市更新办法》，有一个重要背景就是在2008年爆发的全球金融危机对我国出口造成严重影响，深圳的出口形势也曾一度恶化。这促使深圳市决定加快构建以“高新软优”为特征的现代产业体系，引导产业结构调整和投资方向。前面说过，深圳市的土地资源稀缺，通过建新城、搞开发区的模式，根本走不通，这就注定了只能通过改造、优化城市存量用地。我们在全国调研时发现，大多数城市在实施产业升级战略的同时，都是把改造旧城作为最后一个选项。主要是改造旧城涉及既得利益调整，时间长，政府投入多，还容易激化社会矛盾。因此，只要城市规划区内还有土地，一般都是采取建新城或产业园区等方式。但深圳市在2010年以后就只有96平方公里可开发用地，不可能再打增量土地的主意了。产业结构升级的巨大潜力和事实上的“无地可用”困境，是深圳市加快推进城市更新的重要动力。　　市场主导是城市更新的主要特点　　深圳市在推进城市更新前，也经历过两轮较大规模的旧村拆迁和改造阶段，得到的一个重要教训就是仅靠政府的力量“单兵突进”是远远不够的。2010年前，深圳市两轮改造的结果，就是使各类“违法”建筑比例从20%不到提升至40%左右，很重要的原因是集体经济组织在政府拆迁前“抢种房子”，由集体经济组织掌握的土地面积占比从35%左右提高到了50%左右。因此，2010年以来深圳市的城市更新提出了“市场主导和政府引导相结合”的思路，主要通过市场手段来实施更新计划。　　在更新规划上，调动政府、农村集体经济组织和开发企业等的积极性，精细化规划和多样化实施城市更新计划。以往改造规划的制定，政府是唯一的实施主体。但这次允许“多样化实施”，既允许由农村集体经济组织自行实施本区段更新计划，也允许集体经济组织自行寻找开发企业代为实施，还允许农村集体经济组织与外来开发企业联合实施。在深圳市，这三种实施方式都有，且以第三类实施方式为主。深圳市还创立了城市更新单元规划的概念，打破原来政府规划的区域格局，严格实施“一村一规划”、“一项目一规划”。只要有更新意愿的集体经济组织提出申请，政府就派出规划人员专门就这一片区作出规划，规划的内容是完全透明，在取得了集体经济组织同意后，规划才能上报给市更新办。　　在利益分享上，深圳市改变了以往政府统征统补的模式，而是通过市场化谈判，确定集体经济组织、开发企业和政府的利益分配比例。政府不全部介入收益分配，主要是城市更新过程中涉及的权利主体众多，利益诉求难以有效统一，政府与分散化权利主体“一对一”谈判的成本过高。为避免产权分布过于分散而导致的“反公地困境”，最好的解决办法就是让相关利益者直接谈判，政府做裁判。普遍的做法是对已列入城市更新计划的原农村集体经济组织未征未转用地，80%由继受单位进行城市更新，20%纳入土地储备。在进行城市更新的80%土地收益，是由开发企业和集体经济组织直接谈判分成比例，政府不直接干涉。另外一项体现政府作用的地方，就是要求更新区域拿出一定比例的土地用于公共服务设施配套等。深圳市规定，城市更新单位应提供不少于15%和3000平方米的用地用于基础设施和公共服务设施建设。住宅类城市更新项目按照不低于住宅总规模的5%—20%的比例配建保障性住房。 　　土地管理制度改革是城市更新成功的重要保障　　深圳市2009年出台《城市更新办法》，同样在2009年广东省出台了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，土地制度改革是城市更新实施的最大“助推器”。　　最重要的一项改革就是“允许企业可以联动开发”，就是把企业“直接介入一级土地开发”和“获取土地使用权进行二次开发”捆绑起来。这突破了现有土地管理法“经营性用地必须通过‘招拍挂’方式获取使用权”的规定。这主要是鼓励企业从一开始就介入更新过程，同集体经济组织形成更紧密的利益关系。同时也极大地减轻了政府前期一级开发的资金压力。　　另外，对历史遗留用地，分类施策，纳入合法化、规范化和一体化管理。从2010年启动更新项目以来，最大的挑战就是如何处理大量的“小产权房”。尽管在法律上一直不允许“城镇居民购买集体土地上兴建的各类房屋”，但事实上，珠三角地区(包括深圳)的“小产权房”规模十分庞大，在更新项目涉及的大量城中村和结合部，都有数量众多的“小产权房”。这次城市更新吸取了前两轮改造的教训，没有对“小产权房”一棍子打死，而是从事实出发，规定“非商品性质房地产转为商品性质的，应当按照有关规定另行补缴相应地价”。具体就是按照容积率以及是否属于拆除重建类还是升级改造类等，制定不同的地价补缴方式和额度。　　值得注意的是，十八届三中全会提出了“集体经营性土地入市”以及赋予了集体用地更加完整、更加充分的产权权能。比如有了“集体经营性土地入市”这一条，除了深圳市，以后更多城市在更新过程中，就可以允许集体经济组织自行寻找开发企业。另外，还有允许抵押、担保，也有利于减轻利用集体土地进行产业升级等更新项目的前期资金压力，更好地推进旧城改造和城市更新。

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